анализ российской системы полной опеки над недееспособными гражданами в свете реализации статьи 12 конвенции оон о правах инвалидовсодержаниерезюме рекомендаций…………………………………………………………………………………………………………….1.контекст…………………………………………………………………………………………………………………………….2.основные рекомендации относительно законодательной реформы системы опеки над недееспособными гражданами…………………………………………………………………………………………..3.последствия ограничений прав человека в условиях существующей системы опеки над недееспособными гражданами…………………………………………………………………………………………12őрезюме рекомендаций настоящие рекомендации разработаны психиатрическим правозащитным центром (mdac) с целью оказания содействия властям российской федерации в проведении реформы устаревших законов в сфере опеки над недееспособными гражданами. рекомендации основаны на многолетнем опыте юридической работе психиатрического правозащитного центра, направленной на поощрение реформ законодательства в данной сфере в странах центральной и восточной европы, включая россию. в разделе 2.2 рекомендаций содержится обзор недавних решений международных и российских органов, предметом которых стала российская система опеки: решение европейского суда по правам человека по делу штукатуров против россии, постановления конституционного суда российской федерации от 27 февраля 2009 г., а также замечаний комитета оон по правам человека. указанные решения выявили глубокие системные недостатки в действующей модели опеки в связи с ее чрезмерно ограничительным характером и отсутствием эффективных контрольных процедур. для лучшего понимания степени неоправданных ограничений, или даже полного лишения, основных прав человека в случае признания его недееспособным, а также понимания механизмов злоупотреблений, которым способствует существующая система опеки, в разделе 4 рекомендаций объясняется, каким образом законодательство в сфере опеки влияет на осуществление прав людей, лишенных дееспособности.для выполнения международных обязательств в сфере прав человека и улучшения качества жизни людей с психическими расстройствами в россии, реформа опеки должна осуществляться, прежде всего, с учетом положений конвенции оон о правах инвалидов, статья 12 которой требует кардинального пересмотра самих основ института дееспособности, и основанной на нем системы законодательства об опеке. требования ст. 12 конвенции оон о правах инвалидов суммированы в разделе 2.3.далее в разделе 2.4 объясняется различие между юридической дееспособностью, как формальным статусом, и функциональной дееспособностью, которая является фактической способностью человека принимать решения. функциональная дееспособность может изменяться с течением времени и зависит от характера решения, которое необходимо принять. такое различие отражено в международных актах о правах человека, которые требуют, чтобы любая мера защиты, такая, как опека, была приспособлена к индивидуальным потребностям конкретного человека, и затрагивала только те сфера, в которых снижение его функциональной дееспособности оправдывало бы серьезные ограничения прав человека, при этом такие меры должны подлежать периодическому пересмотру и отмене, когда это необходимо.с учетом принципов конвенции оон о правах инвалидов и других международных актов, психиатрическим правозащитным центром предложены следующие рекомендации относительно законодательных реформ, которые должны быть осуществлены в сфере недееспособности и опеки:űa.новое законодательное регулирование должно отказаться от модели полной (тотальной) недееспособности и предусмотреть введение менее ограничительных альтернатив полному лишению дееспособности. б.необходимо уточнить установленные в законе критерии признания гражданина недееспособным с целью исключения необоснованного применения такой меры. процедурные гарантии, установленные в гражданском процессуальном кодексе, должны быть усилены с целью обеспечения безусловного участия в рассмотрении дела гражданина, вопрос о дееспособности которого решается.в.законодательная реформа должна обеспечить то, чтобы оценка фактической дееспособности гражданина проводилась только в тех сферах, в которых он нуждается в защите или помощи. г.законодательство должно обеспечивать гражданину, дееспособность которого ограничена, возможность непосредственного обращения в суд с целью изменения или отмены данной меры. закон должен обеспечивать то, чтобы все меры, ограничивающие дееспособность, применялись только в течение определенного периода времени, при условии периодического пересмотра необходимости сохранения таких мер.д.новое законодательство должно установить механизмы эффективного контроля действий и бездействия опекунов. е.новое законодательство должно способствовать прекращению практики использования недееспособности с целью облегчения изоляции гражданина в интернате или психиатрической больнице. опекун не должен иметь права помещать подопечного в интернат, а сами стационарные учреждения (психоневрологические интернаты и психиатрические больницы) не должны наделяться полномочиями опекунов.űő1.контекст1.1. компетенция психиатрического правозащитного центранастоящие рекомендации разработаны психиатрическим правозащитным центром (mdac) – независимой международной организацией защиты прав человека, расположенной в г. будапеште. целью рекомендаций является содействие властям российской федерации в проведении реформы системы опеки над недееспособными гражданами. в основе настоящих рекомендаций лежат результаты многолетней юридической работы психиатрического правозащитного центра по содействию реформе института гражданской дееспособности и законодательства об опеке в центральной и восточной европе, включая россию. наша организация опубликовала серию докладов, анализирующих законодательство и практику в сфере опеки в некоторых странах региона, в том числе доклад 2007 года в отношении россии. в 2006-2007 г.г. мы также проводили семинары по правам человека для сотрудников отделов опеки всех муниципальных образований санкт-петербурга, что позволило нам получить информацию о недостатках существующей системы опеки над недееспособными гражданами. помимо этого, с 2004 г. юристы психиатрического правозащитного центра оказывают юридическую помощь гражданам в судебных делах в россии, а также в болгарии, эстонии, венгрии и чешской республике.1.2. почему необходима реформанеобходимость реформы вытекает из международных обязательств россии с учетом решения европейского суда по правам человека по делу штукатурова (27 марта 2008 г.), постановления конституционного суда рф (27 февраля 2009 г.), а также заключительных замечаний комитета оон по правам человека (29 октября 2009 г.). указанными решениями было признано право людей с нарушениями психического здоровья принимать самостоятельные решения.реформа системы опеки над недееспособными гражданами должна также надлежащим образом учитывать юридические обязательства, вытекающие из конвенции оон о правах инвалидов 2006 г., ратификация которой должна произойти в 2010 г. статья 12 конвенции требует радикального пересмотра как самого института дееспособности, так и существующей системы опеки над недееспособными гражданами. психиатрический правозащитный центр напоминает правительству российской федерации о необходимости безотлагательной ратификации конвенции, в разработке которой россия принимала самое активное участие, для того, чтобы продемонстрировать гражданам россии стремление правительства к уважению, защите и реализации прав самой незащищенной категории населения. shtukaturov v. russia, жалоба № 44009/05, решение от 27 марта 2008 г.постановление конституционного суда от 27 февраля 2009 г. № 4-п.заключительные замечания комитета по правам человека. док. оон ccpr/c/rus/co/6 от 22 октября 2009 г., параграф 19.принята резолюцией 61/106 генеральной ассамблеи от 13 декабря 2006 года. конвенция подписана российской федерацией в 2008 г., однако не ратифицирована.ěпринимая во внимание принципы указанных международных документов, в российской правовой системе должны появиться менее ограничительные альтернативы полному лишению гражданина дееспособности с последующим его помещением под «тотальную» опеку.1.3.значение конвенции оон о правах инвалидовцентральным положением конвенции оон о правах инвалидов является статья 12, гарантирующая признание правоспособности инвалидов и содержащая требование о наличии в правовых системах государств механизмов реализации правоспособности. принципиально новый подход к защите людей с инвалидностью, провозглашенный в статье 12 конвенции, предусматривает – вместо полного замещения собственных решений гражданина решениями опекуна, что составляет основу российской системы опеки, – необходимость введения таких альтернатив, в основе которых лежит помощь в принятии гражданином самостоятельных решений:статья 12. равенство перед законом1.государства-участники подтверждают, что каждый инвалид, где бы он ни находился, имеет право на равную правовую защиту.2.государства-участники признают, что инвалиды обладают правоспособностью наравне с другими во всех аспектах жизни.3.государства-участники принимают надлежащие меры для предоставления инвалидам доступа к поддержке, которая им может потребоваться при реализации своей правоспособности.4.государства-участники обеспечивают, чтобы все меры, связанные с реализацией правоспособности, предусматривали надлежащие и эффективные гарантии предотвращения злоупотреблений в соответствии с международным правом прав человека. такие гарантии должны обеспечивать, чтобы меры, связанные с реализацией правоспособности, ориентировались на уважение прав, воли и предпочтений лица, были свободны от конфликта интересов и неуместного влияния, были соразмерны обстоятельствам этого лица и подстроены под них, применялись в течение как можно меньшего срока и регулярно проверялись компетентным, независимым и беспристрастным органом или судебной инстанцией. эти гарантии должны быть соразмерны той степени, в которой такие меры затрагивают права и интересы данного лица.понятие инвалида, предусмотренное конвенции оон о правах инвалидов, не совпадает с принятым в российской юридической терминологии пониманием инвалида, как лица формально признанного инвалидом решением мсэк. с точки зрения конвенции инвалид – это более широкое понятие, поскольку к инвалидам относятся лица «с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими» (ст. 1). таким образом, положения конвенции полностью применимы к людям с устойчивыми нарушениями психического здоровья, независимо от формального наличия инвалидности или утраты дееспособности.ěů5.с учетом положений настоящей статьи государства-участники принимают все надлежащие и эффективные меры для обеспечения равных прав инвалидов на владение имуществом и его наследование, на управление собственными финансовыми делами, а также на равный доступ к банковским ссудам, ипотечным кредитам и другим формам финансового кредитования и обеспечивают, чтобы инвалиды не лишались произвольно своего имущества.рассмотренный подход конвенции о правах инвалидов отражен в решении европейского суда по правам человека 2008 г. по делу штукатуров против россии. данное дело является ключевым с точки зрения эволюции европейских стандартов прав человека в отношении людей с нарушениями психического здоровья, поскольку в нем раскрывается применимость европейской конвенции по правам человека к основным аспектам системы гражданской дееспособности и опеки. постановление европейского суда по правам человека неоднократно ссылается на рекомендацию № r(99)4, принятую комитетом министров совета европы 23 февраля 1999 г. принципы, сформулированные в этом документе, рекомендуют, что законодательство должно обеспечивать:существование альтернатив опеке и мерам, связанным с ограничением дееспособности (принцип 2 – гибкость правового регулирования);пропорциональность любых ограничение, которые применяются в отношении дееспособности гражданина: используемые меры должны соответствовать потребностям и состоянию лица, при этом его права должны ограничиваться в минимально возможной степени, если это вообще необходимо (принцип 6 – пропорциональность);максимальное сохранение дееспособности гражданина: любые меры не должны приводить к автоматическому лишению дееспособности или автоматическим ограничениями отдельных прав, таких, как права голосовать на выборах или права принимать решения относительно медицинских вмешательств (принцип 3);ограниченную продолжительность любых мер защиты, связанных с ограничением в правах, и возможность их пересмотра, включая периодический пересмотр (принцип 14).данное решение требует от правительства российской федерации принятия не только индивидуальных мер по восстановлению дееспособности заявителя, но, прежде всего, коренного изменения законодательства в сфере недееспособности и опеки, включая изменение основных положений гражданского кодекса и соответствующих положений гражданского процессуального кодекса. психиатрический правозащитный центр осознает, что подходы, сформулированные в указанных международных документах, являются сложными и новыми юридическими концепциями для российского законодателя. в связи с этим настоящие рекомендации подготовлены с целью помощи в разработке законодательства, которое будет отвечать требованиям международного права, и обеспечивать защиту, уважение и соблюдение прав людей, нуждающихся в поддержке для реализации своей дееспособности.ž1.4. отличие гражданской дееспособности от «функциональной» дееспособности существование диагноза психического расстройства, независимо от того, насколько тяжелым оно является, в большинстве случаев не означает, что у такого лица снижена способность принимать самостоятельные решения относительно своей жизни. в жизни каждого человека существуют ситуации, когда необходима помощь в принятии решений, например, когда речь идет о распоряжении недвижимостью.функциональная дееспособность гражданина изменяется с течением времени и зависит от характера решения, которое необходимо принять. например, человек может быть неспособен надлежащим образом понимать информацию, необходимую для принятия серьезных медицинских решений. однако снижение способности понимать значение таких решений не должно автоматически уравниваться с неспособностью принимать решения и действовать самостоятельно в иных сферах жизни.функциональная дееспособность людей с нарушениями психического здоровья может изменяться в зависимости от различных причин, в частности, она может зависеть от того, получает ли такой человек необходимую медицинскую и иную помощь сообразно своим потребностям. поскольку многие психические проблемы имеют периоды ухудшения и улучшения, логично, чтобы такие меры, как опека, были адаптированы к индивидуальным потребностям гражданина, и затрагивали только те сферы, в которых снижение его функциональной дееспособности оправдывало бы серьезные ограничения прав человека, при этом такие меры должны подлежать периодическому пересмотру и отмене, когда это необходимо. система полного лишения дееспособности, на которой основано российское законодательство, не способна обеспечить выполнение этих международных стандартов.рекомендация относительно принципов правовой защиты совершеннолетних недееспособных лиц комитета министров совета европы № r(99)4 от 23 февраля 1999 г. см. принципы 2,3,6 и 14.žů2.основные рекомендации относительно законодательной реформы системы опеки над недееспособными гражданами в соответствии с пунктом 1 статьи 29 гражданского кодекса рф гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным и над ним устанавливается опека. признание гражданина недееспособным имеет своим следствием ограничение лица во многих правах в смысле статьи 55 конституции рф, включая право на обращение в суд, право на участие в выборах, право на заключение любых гражданско-правовых сделок, право на вступление в брак, право на отказ от медицинских вмешательств и госпитализации в психиатрический стационар. таким образом, лишение дееспособности является ограничением в правах, имеющим самые серьезные последствия для гражданина.при этом существующая система опеки над недееспособными гражданами, имеющая своей целью помощь в реализации своих прав гражданами, неспособными в силу психического расстройства понимать значение своих действий и руководить ими, препятствует реализации тех прав, которые нераздельно связаны с их осуществлением (активное избирательное право, право на вступление в брак и создание семьи), и невозможность осуществления этих прав лично ведет к их полной отмене. система опеки не может также гарантировать обеспечение добросовестного выполнения опекунами своих обязанностей, поскольку не предоставляет подопечным права на оспаривание действий опекуна в суде, оставляя вопрос контроля таких действий на усмотрение органов опеки.существующее законодательное регулирование предусматривает только полное лишение гражданина дееспособности в случае наличия у него психического расстройства. законом не предусмотрено ограничение в дееспособности граждан в связи с наличием психического расстройства. такое ограничение возможно только в том случае, если лицо вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение (статья 30 гражданского кодекса рф).таким образом, при решении вопроса о дееспособности граждан, имеющих нарушения психического здоровья, закон не позволяет суду учитывать степень нарушения самостоятельной способности гражданина понимать значение своих действий и руководить ими в конкретных сферах и в зависимости от особенностей определенного психического расстройства.в настоящее время единственной предусмотренной в российском законе мерой защиты людей, которые нуждаются в поддержке в принятии решений, является полное лишение таких граждан права принимать самостоятельные решения. между тем зарубежное законодательство исходит из необходимости, в первую очередь, поддержки, а не лишения прав, что всегда является крайней мерой, применяемой при неэффективности мер поддержки. такое регулирование соответствует стандартам совета европы, сформулированным в рекомендации № r(99)4 комитета министров государствам-членам относительно принципов правовой защиты совершеннолетних недееспособных лиц.ďňотсутствие гибкости правового регулирования в российском законе было подвергнуто критике европейским судом по правам человека в указанном постановлении по делу штукатурова, а также в октябре 2009г. – комитетом оон по правам человека. европейский суд по правам человека отметил, что российский закон «проводит различие между полной дееспособностью и полной недееспособностью, однако он не допускает «пограничной» ситуации» (параграф 95). как было показано выше, существующая система характеризуется значительными недостатками, что ведет к злоупотреблениям, дискриминации и социальному исключению людей с нарушениями психического здоровья. для исправления указанных недостатков законодательства в сфере опеки над недееспособными гражданами необходимо проведение его кардинальной реформы, которая, по мнению психиатрического правозащитного центра, должна быть основана на следующих принципах: a.новое законодательное регулирование должно отказаться от модели полной (тотальной) недееспособности и предусмотреть введение менее ограничительных альтернатив полному лишению дееспособности. такие альтернативные меры защиты должны быть пропорциональными, с точки зрения степени ограничения прав гражданина, цели защиты интересов гражданина, нуждающегося в помощи в принятии самостоятельных решений. в связи с этим необходимо рассмотреть возможность законодательного запрета полного лишения гражданина дееспособности, в том числе посредством определения гражданской недееспособности как неспособности вступать в гражданско-правовые отношения, определенные судом в каждом конкретном случае. закон должен прямо устанавливать, что гражданин, чья дееспособность ограничена на основании гражданского кодекса, сохраняет право принимать решения в иных сферах жизни.б.необходимо уточнить установленные в законе критерии признания гражданина недееспособным с целью исключения необоснованного применения такой меры. основанием для признания гражданина недееспособным должна быть признана стойкая и полная неспособность понимать значение своих действий и руководить ими вследствие психического расстройства. процедурные гарантии, установленные в гражданском процессуальном кодексе, должны быть усилены с целью обеспечения безусловного участия в рассмотрении дела гражданина, вопрос о дееспособности которого решается (ст.ст. 284 и 286 гпк рф). право гражданина на участие в рассмотрении дела о признании его недееспособным не должно зависеть от медицинского заключения о возможности такого участия. гпк рф должен определять обстоятельства, которые должны быть исследованы судом на основании заключений медицинских экспертов и специалистов в сфере социальной работы.в.законодательная реформа должна обеспечить то, чтобы оценка фактической дееспособности гражданина проводилась только в тех сферах, в которых он нуждается в защите или помощи. соответственно, закон не должен устанавливать запрет на осуществление гражданином любых прав, когда для этого нет объективной необходимости. в частности, конвенции о правах инвалидов устанавливает, что нет какого-либо оправдания запрету инвалидам голосовать на выборах (ст. 29). в настоящее время многочисленные законы устанавливают безусловное и автоматическое лишение недееспособных граждан ряда основных прав человека. в результате, российское законодательство необоснованно ограничивает права таких граждан во многих сферах. г.законодательство должно обеспечивать гражданину, дееспособность которого ограничена, возможность непосредственного обращения в суд – независимо от чьего-либо разрешения (в том числе, опекуна) – с целью изменения или отмены данной меры. закон должен обеспечивать то, чтобы все меры, ограничивающие дееспособность, применялись только в течение определенного периода времени, при условии периодического пересмотра необходимости сохранения таких мер.ďňďďд.новое законодательство должно установить механизмы эффективного контроля действий и бездействия опекунов. должны быть предусмотрены положения, обязывающие опекуна принимать во внимание желания и учитывать мнение лица, находящегося под его опекой. в случае, если опекун действует вопреки мнению подопечного, закон должен предусматривать эффективные процедуры разрешения таких конфликтов независимым органом. закон должен также обеспечивать доступ лица, находящегося под опекой, к эффективным средствам правовой защиты в отношении действий или решений опекуна. такие изменения позволят обеспечить наличие гарантий против серьезных и систематических нарушений прав недееспособных граждан, в особенности в результате недобросовестных действий со стороны родственников, учреждений социальной защиты или органов местной администрации.e.новое законодательство должно способствовать прекращению практики использования недееспособности с целью облегчения изоляции гражданина в интернате или психиатрической больнице. опекун не должен иметь права помещать подопечного в интернат, а сами стационарные учреждения (психоневрологические интернаты и психиатрические больницы) не должны наделяться полномочиями опекунов.ďť3.последствия ограничений прав человека в условиях существующей системы опеки над недееспособными гражданамив существующем виде институт недееспособности и опеки затрагивает права сотен тысяч граждан с нарушениями психического здоровья в россии (общенациональной статистики не существует). комитет оон по правам человека выразил озабоченность по поводу значительного числа лиц, страдающих психическими расстройствами, которые лишены дееспособности, и очевидного отсутствия надлежащих процессуальных и материальных гарантий против чрезмерных ограничений в отношении осуществления ими тех прав, которые закреплены в пакте.признание гражданина недееспособным приводит к серьезному ограничению или даже полному лишению его основных прав человека. ниже рассматриваются различные сферы прав человека, которые затрагиваются существующим законодательством в сфере недееспособности и опеки. многие из этих сфер касаются вопросов компетенции различных министерств, в связи с чем психиатрический правозащитный центр подчеркивает необходимость всестороннего подхода к законодательной реформе, координацию которой должно осуществлять одно профильное министерство, как это предусмотрено статьей 33(1) конвенции о правах инвалидов. психиатрический правозащитный центр также призывает российские власти к тому, чтобы все указанные реформы проводились с участием людей с инвалидностью и представляющих их организаций, как это предусмотрено ст. 4(3) конвенции о правах инвалидов, а реализация законов, относящихся к людям с нарушениями здоровья (в том числе психического и интеллектуального), осуществлялась под контролем независимого механизма (ст. 33(2) конвенции о правах инвалидов), с участием институтов гражданского общества (ст. 33(3) конвенции о правах инвалидов).3.1. право на выбор места жительствапосле признания гражданина недееспособным и установления над ним опеки, опекун может по своему усмотрению поместить такого гражданина в учреждение социального обслуживания (интернат) на всю оставшуюся жизнь, причем независимо от согласия самого гражданина. психоневрологические интернаты зачастую находятся в удаленных местах, в связи с чем переезд в интернат имеет следствием полный разрыв социальных связей гражданина. во многих интернатах условия проживания являются ужасающими, а их закрытость любым формам общественного контроля приводит к многочисленным нарушениям прав человека. при этом зачастую признание гражданина недееспособным и последующее помещение в интернат осуществляется его родственниками с целью распоряжения жильем данного гражданина.право гражданина выбирать место своего проживания является элементом права на уважение частной и семейной жизни согласно ст. 27 конституции рф, а также ст. 8 европейской конвенции о защите прав док. оон ccpr/c/rus/co/6 от 24 ноября 2009 г.ďťďőчеловека и ст. 17 международного пакта о гражданских и политических правах. право инвалидов «жить в обычных местах проживания, при равных с другими людьми вариантах выбора» закреплено в ст. 19 конвенции о правах инвалидов, которая требует от государств того, чтобы «инвалиды имели возможность выбирать наравне с другими людьми свое место жительства и то, где и с кем проживать, и не были обязаны проживать в каких-то определенных жилищных условиях». 3.2. право на свободу граждане, признанные недееспособными, исключены из общей системы гарантий против произвольного лишения свободы, закрепленных в законе рф «о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». при этом до недавнего времени недееспособные граждане, госпитализированные в психиатрические больницы, рассматривались как «добровольные» пациенты, если согласие на госпитализацию дал опекун. в результате, в таких ситуациях не действовали процедурные гарантии, предусмотренные в законе о психиатрической помощи, в том числе судебная проверка законности содержания в больнице и возможность доступа к помощи адвоката.в феврале 2009 г. конституционный суд рф в постановлении по делу штукатурова и других граждан, отменил указанные положения закона о психиатрической помощи. однако новая процедура госпитализации недееспособного гражданина – независимо от того, возражает ли он против нахождения в больнице или нет – до настоящего времени не была принята. при этом указанное постановление конституционного суда не отменяет юридический запрет людям, лишенным дееспособности, на обращение в суд для пересмотра законности продолжающегося принудительного содержания в больнице. равным образом постановление не касается ситуации произвольного лишения свободы людей, помещенных в психоневрологические интернаты без судебного решения, по заявлению опекуна.в результате, недееспособные граждане могут содержаться в условиях фактического лишения свободы в данных учреждениях исключительно по заявлению опекуна, без контроля какого-либо независимого органа, прежде всего, судебного. при этом после помещения недееспособного гражданина в учреждение социальной защиты или психиатрическую больницу, данное учреждение становится опекуном гражданина в силу закона (ст. 35 гк рф) и тем самым приобретает неограниченные полномочия – в том числе право содержать гражданина в учреждении в течение любого срока. это приводит к беспрецедентной ситуации, когда решения вопроса о продолжении ограничения свободы гражданина целиком находится на усмотрении учреждения, в котором принудительно содержится гражданин – без какого-либо действенного контроля извне. такая ситуация была бы немыслима в уголовно-правовой системе. существование такой практики в отношении недееспособных граждан является проявлением системной дискриминации в отношении инвалидов – людей с нарушениями психического здоровья. право на свободу – как основное право человека – гарантировано ст. 5 европейской конвенции о защите прав человека и ст. 9 международного пакта о гражданских и политических правах, а также ст. 22 конституции рф. помимо этого, ст. 14 конвенции о правах инвалидов устанавливает, что инвалиды не должны лишаться свободы незаконно или произвольно, а наличие инвалидности ни в коем случае не должно становиться основанием для лишения свободы.постановление конституционного суда от 27 февраля 2009 г. № 4-п.ďű3.3. право на общение с внешним миромхотя может показаться очевидным, что люди обладают правом свободно общаться с окружающим миром, ситуация становится иной, когда речь идет о людях, лишенных дееспособности. важность данной свободы становится очевидной для людей, помещенных в психиатрические больницы или интернаты. зачастую опекун – будь то родственник или учреждение – запрещает своему недееспособному подопечному принимать посетителей по своему усмотрению, а также направлять и получать письма. таким людям запрещают пользоваться телефоном, включая собственным мобильным телефоном. опекуны обладают практически неограниченными полномочиями в отношении осуществления подопечным права общение с внешним миром и могут произвольно запрещать любые контакты с внешним миром. закон не предусматривает никаких эффективных средств для оспаривания недееспособными гражданами таких нарушений.право на общение с внешним миром является составным элементом права на уважение частной и семейной жизни (ст. 8 европейской конвенции). ст. 22 конвенции о правах инвалидов прямо предусматривает, что «независимо от места жительства или жилищных условий ни один инвалид не должен подвергаться произвольному или незаконному посягательству на неприкосновенность его частной жизни, семьи, жилища или переписки и иных видов общения».3.4. право на участие в политической жизни согласно ст. 32 конституции рф недееспособным гражданам запрещено голосование на местных и федеральных выборах, а также баллотироваться на выборах. закон также запрещает им вступать в политические партии и объединения. эти ограничения основаны исключительно на правовом статусе недееспособного гражданина и не учитывают их реальной способности принимать решения по политическим вопросам, при этом закон не отражает тот факт, что хотя некоторые люди нуждаются в помощи в управлении своими финансами, они при этом могут обладать способностью высказывать свои политические предпочтения посредством голосования.закон не требует какого-либо минимального уровня понимания политических вопросов от людей, которые официально не признаны недееспособными, в качестве предварительного условия для участия в выборах. это приводит к явно дискриминационной ситуации, в которой ограничения политических прав гражданина основаны исключительно на его диагнозе.право на эффективное участие в процедурах голосования прямо предусмотрено ст. 29 конвенции о правах инвалидов. комиссар по правам человека совета европы недавно отметил, что «люди с нарушениями психического здоровья или интеллектуального развития должны обладать правом голосовать и выдвигать свои кандидатуры на выборах. хотя это прямо закреплено в конвенции оон [о правах инвалидов], граждане в некоторых странах европы исключены из этого процесса. будучи признанными недееспособными или ограниченно недееспособными, они утрачивают такие права. в результате они становятся еще более незаметными в политической жизни общества».см.: заявление комиссара “persons with mental disabilities should be assisted but not deprived of their individual human rights”, 21 сентября 2009 г., http:// www.commissioner.coe.intďűďő3.5. право на трудстатья 37 конституции рф гласит, что каждый человек имеет право пользоваться своими способностями к труду, выбирать профессию и специализацию. каких-либо положений в трудовом кодексе, которые ограничивали бы право взрослого человека трудиться на основании его недееспособности, нет. однако на практике считается, что лица, лишенные дееспособности, не имеет права устраиваться на работу, поскольку они не могут вступать в любые договорные отношения. таким образом, положение людей, находящихся под опекой, в отношении их права на труд остается неясным. при этом существует много недееспособных людей, которые способны и готовы к работе, однако они вынуждены вступать в неофициальные трудовые отношения, для того чтобы иметь возможность осуществлять свое право на труд.международный пакт об экономических, социальных и культурных правах провозглашает право на труд.10европейская социальная хартия (пересмотренная) специально защищает право инвалидов на труд.11такие ограничения также противоречат конвенции о правах инвалидов, которая в ст. 27 признает «право инвалидов на труд наравне с другими; оно включает право на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который инвалид свободно выбрал или на который он свободно согласился, в условиях, когда рынок труда и производственная среда являются открытыми, инклюзивными и доступными для инвалидов».помимо этого, рекомендация № r(99)4 требует, чтобы там, где мера защиты (опека) необходима, она была пропорциональна степени функциональной дееспособности гражданина, и была приспособлена к его индивидуальным обстоятельствам и потребностям. в связи с этим запрещение работать всем людям, помещенным под опеку, необоснованно исключает инвалидов из участия в жизни общества, без какой-либо оценки их способности и желания участвовать в жизни общества посредством своей трудовой деятельности.3.6. право вступать в брак и поддерживать семейные отношениясемейный кодекс запрещает недееспособным гражданам вступать в брак (ст. 14). он также содержит запрет осуществления такими лицами родительских прав в отношении своих детей, а также запрет на усыновление детей (ст. 127). если женщина, признанная недееспособной, рожает ребенка, или если мать признается недееспособной уже после рождения ребенка, она автоматически утрачивает родительские права. ребенок может быть принудительно изъят у такой женщины и передан для усыновления без согласия недееспособного родителя (ст. 130). дети могут быть автоматически забрана органами опеки и переданы под надзор государства без какой-либо оценки фактической способности матери воспитывать ребенка, без исследования мер по поддержке родителей, а также без учета того, что отвечает интересам самого ребенка, что является центральным положением конвенции о правах ребенка.12в соответствии со ст. 23 конвенции о правах инвалидов обязанность государства заключается не только в том, чтобы не запрещать инвалидам вступать в семейные отношения и иметь детей. государство должно обеспечить необходимую помощь инвалидам в осуществлении своих родительских обязанностей. 10ст. 6 пакта. док. оон a/6316, ратифицирован ссср 16.10.1973 г., вступил в силу 23 марта 1976 г.11ст. 15(2) хартии (пересмотренной), от 3 мая 1996 г. российская федерация ратифицировала хартию 16 октября 2009 г.12ст. 3 конвенции о правах ребенка.ďě3.7.право решать вопросы, связанные с получением медицинской, включая психиатрической, помощироссийский закон лишает людей, признанных недееспособными, права выражать согласие или отказ от медицинского лечения. в таких случаях необходимо согласие только опекуна, даже если недееспособный гражданин фактически обладает функциональной способностью понимать ситуацию и принимать решения по данным вопросам. во многих случаях опекун лица, находящегося в психиатрической больнице или интернате, – это самой учреждение, что создает абсурдную ситуацию, когда лицо, осуществляющее лечение гражданина, само дает согласие на это.согласие на лечение является одним из ключевых моментов при решении вопроса о том, соответствует ли психиатрическая помощь требованиям ст. 7 международного пакта о гражданских и политических правах, запрещающей жесткое и унижающее человеческое достоинство обращение. в связи с этим ст. 25 конвенции о правах инвалидов требует, чтобы инвалидам предоставляли медицинские услуги того же качества, что и другим лицам, в том числе на основе свободного и информированного согласия.люди, признанные недееспособными и проживающие в психоневрологических интернатах, являются, по-видимому, наиболее уязвимой группой. при этом даже в отличие от тюрем в психоневрологических интернатах люди находятся неограниченное время, без какой-либо судебной проверки, они получают принудительное медикаментозное лечение против своей воли, зачастую с серьезными побочными эффектами.3.8. право на доступ к правосудиюв соответствии с гражданским процессуальным кодексом лица, признанные недееспособными, также автоматически лишаются процессуальной дееспособности, то есть права от своего имени подавать иски в суд, и выступать в суде по любым вопросам, касающимся своих прав. такое ограничение касается не только гражданских прав, оно также касается жалоб против злоупотреблений со стороны государственных органов. если такой гражданин находится в психоневрологическом интернате, он может быть полностью лишен данным учреждением возможности любой связи с внешним миром и, таким образом, не иметь возможности сообщить о нарушениях своих прав. но даже в том случае, если такая жалоба будет составлена и направлена в суд, закон запрещает недееспособному гражданину возбудить дело против учреждения.признание гражданина недееспособным, как правило, является пожизненной мерой. однако, будучи признанным недееспособным, гражданин также утрачивает право обратиться в суд за восстановлением своей дееспособности в будущем, при это решение о недееспособности не подвергается периодической проверки с точки зрения сохранения его необходимости. лица, которые могут подать заявление в суд о восстановлении дееспособности гражданина (опекун или органы опеки), не обязаны делать это, а сам гражданин не имеет эффективных средств обязать их подать такое заявление.доступ к правосудию является неотъемлемым условием осуществления иных прав человека. в этой связи ст. 13 конвенции о правах инвалидов требует от государств обеспечить инвалидам наравне с другими эффективный доступ к правосудию.ďěза дополнительной информацией обращайтесь по следующему адресу:mental disability advocacy centerhercegprímás utca 11telephone: +36 1 413 27 30website: www.mdac.infoданные рекомендации являются второй публикацией психиатрического правозащитного центра в рамках проекта «способствование защите прав инвалидов в россии» при поддержке фонда стратегических программ посольства великобритании и организации civil rights defenders (швеция).analysis of the russian legal capacity system for persons with mental disabilities: towards implementation of article 12 of the un crpdcontensexecutive summary ………………………………………………………………………………………………………1.context…………………………………………………………………………………………………………………2.a law reform agenda for russia…………………………………………………………………………………..3.human rights affected by legal capacity legislation…………………………………………………………10őexecutive summary this policy paper is developed by the mental disability advocacy center (mdac) with the purpose of assisting russian policy-makers to reform outdated laws in the field of legal capacity and guardianship of persons with disabilities. these recommendations are based on mdac’s advocacy and litigation work promoting the reform of legal capacity and guardianship laws in central and eastern europe and russia.the policy paper provides, in section 1.2, a general overview of recent international jurisprudence which has focused on the russian legal capacity system under criticism: the 2008 judgment of the european court of human rights in shtukaturov v. russiathe 2009 judgment of the russian constitutional court; and recommendations issued by the un human rights committee in 2009. this line of decisions has identified major systemic shortcomings in the existing guardianship model in russia because of its oppressive nature and lack of effective control procedures. in order to better understand the extent of unjustified restrictions that take place under this mode – which includeinter alia, complete removal of fundamental human rights and as abusive practices enshrined in the existing legal framework – section 3 of the policy paper explains how guardianship legislation affects the human rights of persons stripped of their legal capacity.in order to comply with international human rights law and to improve the quality of life of thousands of people with disabilities in russia, legal capacity law reform must be aligned with the provisions of the un convention on the rights of people with disabilities (crpd), in particular article 12 which requires a fundamental rethinking of the russian legal landscape in the field of guardianship. the approach to legal capacity contained within the crpd is summarized in section 1.3.this policy paper further explains, in section 1.4, the difference between legal capacity which is a formal status, and functional capacity, which is a de facto ability to make decisions. functional capacity may fluctuate across time, and is dependent on the type of decision which needs to be made by the person whose legal capacity is called into question. such a distinction is reflected in the corpus of international human rights law which requires any measures such as guardianship to be tailored to each person’s individual needs, and to extend only to those areas in which their functional capacity justifies very serious restrictions of their rights, and that guardianship is regularly reviewed and removed as soon as practicable.based on the principles reflected in the crpd and other international documents mdac presents recommendations regarding legal reform which need to be carried out in the field of legal capacity and guardianship:űa.new legislation must be introduced to abolish plenary guardianship and provide for alternatives which are less restrictive.b.the legal criteria for depriving a person of legal capacity must be made clearer in order to protect against arbitrariness in the application of such measures. the procedural guarantees in the code of civil procedure must be strengthened to ensure that a person whose legal capacity is at issue is reviewable by court at all times, and the person in question has the right to fully participate in these proceedings.law reform should require courts to apply measures of protection only in those areas where persons need assistance, i.e. where the person’s functional capacity is diminished.d.legislation should enable a person who has had their legal capacity restricted must be able to appeal directly to a court to alter or restore their legal capacity. law must ensure that all measures of restricting legal capacity are applied only for a finite period of time, and such measures always subject to periodic review. e.new legislation must establish meaningful and substantive supervision of guardians’ acts and omissions.f.new legislation must cut the intimate link between the deprivation of legal capacity and long-term institutionalisation: guardians should not be allowed to decide to place the person under guardianship into a social care institution (“internat”).űő1. context 1.1. interest and expertise of mdac this policy paper is one in a series which have been developed by the mental disability advocacy center (mdac), an independent, international human rights organisation headquartered in budapest. the purpose of this series of policy papers is to assist russian policy-makers to undertake law reform in the field of legal capacity of persons with disabilities. mdac makes these recommendations on the basis of its advocacy and litigation work promoting the reform of legal capacity and guardianship laws in central and eastern europe and russia. our organisation has published a series of reports analysing guardianship laws and practices in several countries of the region, including a 2007 report on russia. in 2006-2007, we conducted a number of human rights training sessions for the local guardianship authorities of st petersburg which provided us with additional insights into the shortcomings of the existing guardianship system in russia. furthermore, since 2004 mdac’s contracted attorney has provided legal representation in a number of legal capacity cases in russia as well as bulgaria, czech republic, estonia and hungary. 1.2. why law reform now? law reform is required following the judgment of the european court of human rights in shtukaturov v. russia (27 march 2008), as well as the judgment of the russian constitutional court (27 february 2009) and, following this, recommendations of the un human rights committee (2october 2009). these are positive initiatives which recognise the right of persons with disabilities to make decisions for themselves. legal capacity law reform must also give due consideration to the legally binding obligations to which the russian government has committed itself in signing the un convention on the rights of people with disabilities (crpd), article 12 of which provides persons with disabilities the right to legal capacity, and which will require a fundamental rethinking of the russian legal landscape. mdac encourages the russian government to ratify this convention – which it took an active part in negotiating – to demonstrate to the russian people that the government is committed to respecting, protecting and fulfilling the rights of some of the most vulnerable children and adults in russia. shtukaturov v. russia, application no. 44009, judgment of 27 march 2008. constitutional court of the russian federation. judgment no. 4-p of 27 february 2009. un doc. ccpr/c/rus/co/6 of 24 november 2009. un doc. a/res/61/106 of 13 december 2006.ěin response to these international legal obligations, it is clear that russia must introduce more flexible and less restrictive alternatives to the deprivation of legal capacity and subsequent placement of a person under ‘total’ guardianship.1.3.the importance of the un convention on the rights of people with disabilitiesthe ‘moral heart’ of the un convention on the rights of persons with disabilities (crpd) is article 12, which establishes that persons with disabilities have a right to legal capacity, meaning that they have the capacity for rights, and the capacity to act. article 12 represents a paradigm shift away from substituted decision making, inherent within guardianship systems, towards support-based alternatives for people with disabilities:article 12 – equal recognition before the law 1.states parties reaffirm that persons with disabilities have the right to recognition everywhere as persons before the law. 2.states parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life. 3.states parties shall take appropriate measures to provide access by persons with disabilities to the support they may require in exercising their legal capacity. 4.states parties shall ensure that all measures that relate to the exercise of legal capacity provide for appropriate and effective safeguards to prevent abuse in accordance with international human rights law. such safeguards shall ensure that measures relating to the exercise of legal capacity respect the rights, will and preferences of the person, are free of conflict of interest and undue influence, are proportional and tailored to the person’s circumstances, apply for the shortest time possible and are subject to regular review by a competent, independent and impartial authority or judicial body. the safeguards shall be proportional to the degree to which such measures affect the person’s rights and interests. 5.subject to the provisions of this article, states parties shall take all appropriate and effective measures to ensure the equal right of persons with disabilities to own or inherit property, to control their own financial affairs and to have equal access to bank loans, mortgages and other forms of financial credit, and shall ensure that persons with disabilities are not arbitrarily deprived of their property.the approach in the crpd is echoed by the 2008 judgment of the european court of human rights in shtukaturov v. russia. this case constitutes a milestone in the evolution of european human ěůrights standards in relation to persons with mental disabilities, as it clarifies the relevance of the european convention on human rights to several key aspects of the system of legal capacity and guardianship in russia. it requires that the russian government go well beyond individual measures, such as the restoration of mr shtukaturov’s legal capacity, and necessitates amendment of russia’s legal capacity legislation, including the civil code and the code of civil procedure. mdac acknowledges that the issues raised in the shtukaturov case are technically complex and new to russian legislators. this policy paper, therefore, is designed to assist in the formulation of new legislation that both meets the requirements of international law and ensures that the rights of persons who need support in exercising their legal capacity are protected, respected and fulfilled. 1.4. legal capacity is different from functional capacity the existence of a diagnosis of a mental disability/disorder, no matter how serious, does not imply that a person has diminished capacity for making independent decisions about their life. in all of our lives – whether we have a mental disability or not – we sometimes need assistance in making decisions: for example, how many of us can make decisions about buying property without consulting others? a person’s functional capacity fluctuates across time, and is dependent on the type of decision being made. for example, a person may be able to make a decision about his or her everyday health needs, but may not be able to understand information in order to make a decision about a serious, life-threatening operation. just because a person’s capacity is diminished in respect of one issue, it cannot be assumed that they are unable to decide and act independently in other aspects of their life. for persons with intellectual disabilities or with psycho-social (mental health) disabilities, functional capacity may fluctuate for a number of different reasons: whether this is connected with the person’s mental illness or not, and whether the person is receiving services and support appropriate to their needs and wishes. as many mental illnesses are cyclical in nature it is a matter of logic that any measures applied to such persons, including guardianship, must be tailored to each person’s individual needs, and extend only to those areas in which their functional capacity justifies very serious restrictions of their rights (such restrictions being clearly outlined in law), and that guardianship is regularly reviewed and removed as soon as practicable. the system which allows for the total deprivation of the legal capacity of persons with intellectual or psycho-social disabilities mandated by russian legislation fails to reflect any of the principles which have been established by international human rights jurisprudence at both the united nations and at the council of europe. recommendation no. r(99)4 on “principles concerning the legal protection of incapable adults”, adopted by the committee of ministers of the council of europe on 23 february 1999, principle 2,3,6, and 14 are of particular relevance. ž2. a law reform agenda for russia this section sets out in broad terms the areas where russian law must be amended to discharge russia’s human rights obligations. the russian civil code (article 21) defines legal capacity as “the ability to acquire and enjoy civil rights, create and fulfil civil obligations by his own acts”. under article 29 of the civil code, a person who “cannot understand or control his or her actions as a result of a mental disease” may be deprived of their legal capacity by a court. once a person has been deprived of legal capacity, a guardian must be appointed by the guardianship authorities within a period of time defined by the law. the court can restore a person’s legal capacity if “the grounds on which they were declared legally incapable cease to exist”. importantly, the person deprived of legal capacity themselves cannot apply to court to have their capacity restored. this right is granted only to a limited number of third parties, none of whom have any legal obligation requiring them to initiate restoration proceedings, even if asked by the person under guardianship. the only provision in law for people who need support in decision-making is the somewhat self-defeating process of taking away their rights to make any decisions. in other countries there is legislation in place to ensure that the default position is that the law mandates support for persons with intellectual and psycho-social disabilities, rather than removing their rights. the lack of flexibility in this aspect of russian law has been criticised by the european court of human rights in shtukaturov v. russia, and in october 2009 by the un human rights committee. the european court pointed out that russian law “distinguishes between full capacity and full incapacity, but it does not provide for any ‘borderline’ situation” (para. 95 of the judgment). the system is characterised by a number of fundamental flaws which lead to abuse, discrimination and social exclusion of persons with mental disability. to combat these flaws, mdac respectfully submits that the following law reform initiatives need to be carried out:a.new legislation must abolish the system of plenary/total guardianship. there is never an acceptable reason for instituting plenary guardianship in specific cases. legislation must provide for alternatives which are less restrictive. b.the legal criteria by which persons can be deprived of their legal capacity requires tightening and clarification to protect against arbitrariness in the application of such measures. the procedural guarantees in the code of civil procedure must be strengthened to ensure that a person whose capacity is at issue is heard in court and has the right to fully participate in the proceedings, and is not denied the right of attendance at court by a medical opinion that the person is too “ill”. the code of civil procedure should define the issues to be addressed in reports by medical, social work and other experts. it should also define the evidence which require examination by courts. consequently, law reform must ensure that the mere existence of an intellectual or psycho-social (mental health) disability is not sufficient to strip a person of their legal capacity.žůc.law reform should require courts to assess a person’s functional capacity only in those areas where persons need assistance. law should never prohibit a person from doing things and making decisions if there is no specific and rigorous justification for this: in this respect, the crpd is clear that there can never be an acceptable justification for denying persons with intellectual or psycho-social disabilities from voting, this being a non-derogable right. at present, various pieces of russian legislation currently in force provide for the unconditional and automatic withdrawal of certain fundamental rights of persons with intellectual or psycho-social disabilities. as a result, current russian legislation needlessly, unduly and unlawfully restricts the rights of such persons. d.legislation should enable a person who has been restricted of their legal capacity to be able to appeal directly – and without requiring any form of ‘permission’ – to a court to have his or her legal capacity altered or restored. legislation must ensure that all measures used in the restriction of a person’s legal capacity are only applied for a finite period of time, and that periodic reviews of such decisions take place annually, at a minimum. e.new legislation must establish meaningful and substantive supervision and regulation of guardians’ acts and omissions. formal regulations must oblige guardians to take into account and act on the wishes and opinions of the person under their guardianship. if the guardian acts contrary to the wishes or opinions of the person under guardianship then legislation must establish an effective procedure for the resolution of such conflicts by an independent body. legislation must guarantee the person under guardianship effective recourse against the actions of their guardian. these changes will contribute to ensuring that safeguards exist to prevent serious and systematic abuse of person’s rights, particularly for financial gain by unscrupulous family members or local authority officials.f.new legislation must cut the intimate link that has been forged between the deprivation of legal capacity and long-term institutionalisation of persons with intellectual or psycho-social disabilities. guardians should not be allowed to decide to place the person under guardianship into a social care institution (“internat”). institutionalisation and guardianship often both result in social exclusion, marginalisation, poverty and contribute to the stigma of mental disability. a de-institutionalisation process can, in policy-terms, be properly regarded as a necessary corollary to the reform of legal capacity legislation. mdac encourages cross-sectoral thinking and multi-level collaboration to deal with these issues. hundreds of thousands of people with mental and intellectual disabilities are currently affected by current russian legislation depriving them of their legal capacity and are subject to total guardianship (no official statistics exist). the un human rights committee has also expressed concern about the significant numbers of people affected by this system, in particular the apparent lack of adequate procedural and substantive safeguards against disproportionate restrictions of the human rights of persons with intellectual and psycho-social disabilities.ďň3.human rights affected by legal capacity legislation once a person is deprived of their legal capacity a wide array of fundamental rights are seriously restricted or even denied completely. this section looks provides a detailed analysis of the various human rights areas which are affected by the current legal capacity legislation. each of these areas engages issues which fall under the competence of more than one ministry. as such, mdac recommends that an holistic approach to legislative reform is undertaken, coordinated by one ministry (as required by article 33(1) of the united nations convention on the rights of persons with disabilities – crpd). mdac also reminds the russian authorities that any and all such law reform needs to be carried out with the full involvement and participation of persons with disabilities and their respective organisations (as specified in article 4(3) of the crpd), and that the implementation of any legislation relating to people with (mental, intellectual or other) disabilities must be monitored by an independent mechanism (article 33(2) of the crpd) with the input of civil society into such monitoring process (article 33(3) of the crpd).3.1. the right to decide where to liveonce an adult has been placed under guardianship, that person’s guardian can, under current provisions, send the person against their will to a social care institution (“internat”). these institutions are often in remote places, have deplorable conditions, force antipsychotic medication upon their residents, and are closed to public scrutiny. very often people with intellectual of psycho-social disabilities are placed under guardianship by relatives so that they can access their accommodation by sending them to an internat. the right to decide where to live is an aspect of the right to respect for private and family life under art. 8 of the european convention on human rights (echr). it is also an aspect of art. 17 of the international covenant on civil and political rights (iccpr), as well as art. 27 of the russian constitution. the right of persons with disabilities “to live in the community with choices equal to others” is explicitly recognized in art. 19 of the united nations convention on the rights of persons with disabilities (crpd)ďňďď3.2. the right to liberty people deprived of legal capacity are currently excluded from general safeguards against arbitrary detention as provided for in the 1992 law on psychiatric care. until recently, people deprived of their legal capacity who were placed in psychiatric hospitals against their will were considered to be “voluntary” patients (provided their guardian agreed to their hospitalisation). as a result, procedural requirements, such as court review of the lawfulness of detention and access to a lawyer, envisaged in the russian law on psychiatric care for cases of involuntary hospitalisation, had no legal effect. in february 2009, the russian constitutional court in the case of shtukaturov and others annulled the above provision. however, a new procedure of hospitalisation for persons deprived of legal capacity – irrespective of whether the person protests about their detention – has not yet been adopted. the decision of the constitutional court does not affect the legal prohibition denying persons deprived of legal capacity the right to apply to court to review the lawfulness of their continuous detention. nor does the constitutional court decision affect the arbitrary detention of people in social care institutions (“internats”), whose detention is decided upon by the guardian, and which is not authorised by any legislation such as the law on psychiatric care. consequently, a person deprived of their legal capacity can be detained in these institutions merely upon the request of their guardian and without any independent control or judicial review. once a person deprived of legal capacity is placed in a social care institution, it becomes their guardian who acquires unchecked power to authorise ongoing and indefinite detention. this leads to an unprecedented and unlawful situation whereby the question of continuing a person’s detention is entirely at the discretion of the institution in which that person is detained – effectively without any external control, and represents, at minimum, a conflict of interests on the part of the institution. this sort of system would be unthinkable in the criminal justice system, for example. an acceptance of such a system for persons with disabilities can only be regarded as institutionalised discrimination on the basis of disability.the right to liberty is a fundamental human right protected by art. 5 echr, and art. 9 iccpr, as well as art. 22 of the russian constitution. furthermore art. 14 of the crpd guarantees that people with disabilities shall not be deprived of their liberty unlawfully or arbitrarily, and that the existence of a disability shall in no case justify a deprivation of liberty.3.3. the right to correspondencealthough it may seem obvious that people have a right to communicate freely with the outside world, the situation becomes different when it relates to people deprived of their legal capacity in russia. the importance of this freedom becomes more significant in respect of people placed in mental health or social care institutions. very often people deprived of their legal capacity are prevented by their constitutional court of the russian federation. judgment no. 4-p of 27 february 2009.ďťguardians – be it an actual person carrying out the role of guardian or the mental health or social care institution itself – from receiving visitors of their choice, sending or receiving letters. people are prohibited or restricted from using telephones, including their own mobile phones. guardians have virtually unrestricted powers to limit enjoyment of the right to correspondence and this arbitrarily restricts a person’s freedom of expression. international law provides effective remedies for a person under guardianship to challenge such violations. the right to communicate with the outside world is an aspect of the right to private and family life guaranteed by art. 8 of the echr and art. 22 of the crpd. article 22 of the crpd explicitly states that “no person with disabilities, regardless of place of residence or living arrangements, shall be subjected to arbitrary or unlawful interference with his or her privacy, family, or correspondence or other types of communication”. 3.4. the right to political participation according to art. 32 of the russian constitution people deprived of legal capacity are prohibited from voting in local and national elections, and from standing for election. the law also prohibits them from joining political parties and associations. these restrictions are based exclusively on the legal capacity status of a person and do not take account of their actual capacity to make decisions on political matters; neither does the law reflect the reality that some people need assistance in managing their finances, but retain the ability to make a political preference through the ballot box – a non-derogable right. russian law does not require any level of understanding of political issues by people who are not formally deprived of their legal capacity as a precondition for them to enjoy their right to vote or participate in political life. this is a clearly discriminatory situation in which restrictions are imposed on a person’s political rights which have no other justification than their legal status, based on a diagnosis. the right to effectively participate in voting procedures is expressly guaranteed by art. 29 of the crpd. as the council of europe’s commissioner for human rights has said recently, “i would like to add that persons with mental health and intellectual disabilities should have the right to vote in elections and stand for election. though this is stated clearly in the crpd, individuals in a number of european countries are excluded. being deprived or restricted of their legal capacity they have been denied these rights as well. this has further exacerbated their political invisibility”. inherent in the right to engage in public affairs is the right contained in article 4(3) of the crpd for persons with disabilities to be consulted and involved in all relevant legal and policy reforms: such involvement will sharpen the relevance of resultant policy and increase the likelihood of its ownership by the very beneficiaries it seeks to affect, and to ensure policy implementation. viewpoint of the commissioner, “persons with mental disabilities should be assisted but not deprived of their individual human rights”, 21 september 2009, available at http://www.commissioner.coe.intďťďő3.5. the right to workarticle 37 of the russian constitution states that everyone has a right to use his or her abilities to work, choose a profession and specialisation. there are no provisions in the labour code that limit an adult’s right to work on the basis of his or her legal incapacity. however it has widely been the case that, in practice, people deprived of their legal capacity do not retain their right to work as they cannot enter into any contractual relations. therefore the position of people under guardianship and the right to work remains unclear with many such people who are able and willing to work being forced to find informal labour arrangements in pursuit of their right to work. the international covenant on economic, social and cultural rights establishes the right to work.the (revised) european social charter guarantees the right to work specifically in relation to persons with disabilities. the restrictive effect of russian legislation in this respect is also contrary to the provisions of the crpd which guarantees, in art. 27, “the right of persons with disabilities to work, on an equal basis with others; this includes the right to the opportunity to gain a living by work freely chosen or accepted in a labour market and work environment that is open, inclusive and accessible to persons with disabilities”.in addition, recommendation no. r(99)4 of the committee of ministers of the council of europe provides that where a measure of protection (such as guardianship) is necessary, it should be proportionate to the degree of the functional capacity of the adult and tailored to the individual’s circumstances and needs. therefore a blanket prohibition from employment of all people under guardianship, albeit implicit, arbitrarily excludes people with disabilities from participating in and contributing to society without any examination of their desire or ability to do so. 3.6. the right to marry and found a familythe russian family code prohibits people deprived of their legal capacity from marrying (art. 14). it also contains a prohibition stopping them from exercising parental control over their children or adopting children (art. 127). when a woman deprived of legal capacity gives birth, or when a mother is deprived of her legal capacity after giving birth, she loses her parental rights automatically. a child may be forcibly removed from the mother, and placed for adoption without parental consent if the parent is under guardianship (art. 130). children can be automatically removed by social services and taken into state care without any assessment of the mother’s actual abilities to raise the child, without exploring potential support options, and without assessing what is in the child’s best interests – a core provision of the un convention on the rights of the child.10article 6 of the international covenant on economic, social and cultural rights, un document a/6316, was ratified by the russian federation on 16 october 1973 and entered into force 23 march 1976.article 15(2) of the european social charter (revised), strasbourg, 3 may 1996. the russian federation ratified the revised european social charter on 16 october 2009. 10article 3 of the convention of the rights of the child, which was ratified by the russian federation on 16 august 1990 and entered into force on 2 september 1990.ďűfurthermore in accordance with art. 23 of the crpd the obligation of the state extends beyond refraining from prohibiting people with disabilities establishing their own families and raising children. indeed, the state is also obliged to render appropriate assistance to persons with disabilities in respect of their child-rearing responsibilities. 3.7. the right to consent to somatic and mental health treatmentrussian law strips the right to consent to or refuse medical treatment from persons deprived of legal capacity. a guardian’s consent is all that is required by law, even in cases where the person deprived of legal capacity actually has the functional capacity to understand the situation and decide for him or herself. in many cases, the guardian of a person in a mental health or social care institution is actually the institution itself (represented by the director), creating an absurd situation where the psychiatrist treating the person is the guardian who decides on and authorises medical treatment, creating a clear conflict of interest. consent to treatment is one of the key factors in determining whether invasive psychiatric treatment violates article 7 of iccpr prohibiting torture and other forms of ill-treatment. in this context, art. 25 of the crpd requires the provision of health care of the same quality to persons with disabilities as is provided to others, including on the basis of free and informed consent.in a recent report, the un special rapporteur on the right to health addressed the issue expressly, emphasising that “the existence of a disability is not a lawful justification for any deprivation of liberty, including denial of informed consent”.11 the special rapporteur further points out that “legislation sanctioning non-consensual treatments lacking therapeutic purpose or aimed at correcting or alleviating a disability, including sterilizations, abortions, electro-convulsive therapy and unnecessarily invasive psychotropic therapy, violate the right to physical and mental integrity and may constitute torture and ill-treatment.”12 in addition to this the un special rapporteur of the human rights council on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment noted in his report that “forced and non-consensual administration of psychiatric drugs, and in particular of neuroleptics, for the treatment of a mental condition needs to be closely scrutinized. depending on the circumstances of the case, the suffering inflicted and the effects upon the individual’s health may constitute a form of torture or ill-treatment”.13people with mental disabilities living in institutions are arguably the most vulnerable people and, among them, the rights of those deprived of legal capacity have the least protection. mental health and social care institutions are unlike prisons in that a.people are detained in them for indefinite periods of time, b.without legal review and 11report of special rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health, a/64/272, 10 august 2009, para. 72.12ibid, para. 73.13un doc. a/63/175 of 28 july 2008, paragraph 63.ďűďőc.are forced to receive psychiatric medication against their will, often with unwanted, harmful, and long-lasting side effects which are worse than the possible prevailing psychiatric condition itself. 3.8. the right to access to justiceunder the russian code of civil procedure, persons deprived of their legal capacity are also deprived of their legal standing to bring cases before courts in any matters related to their rights. this restriction is not limited to civil-law rights only but extends to complaints against abuses committed by public authorities. when institutionalised, they can be fully prevented by the institution from any form of communication and, as a result, can be unable to report abuse to any third party. moreover even if such people can communicate their complaints, they are prohibited by law from instituting any proceedings against the institution.deprivation of legal capacity is a life sentence. once a person is deprived of their legal capacity, they are also deprived of any independent legal means of having their legal capacity restored at a later stage. incapacity decisions are made for an indefinite period of time and are not subject to periodic review, in contravention of international human rights law. legal capacity can only be restored by means of a court decision declaring a person fully legally capable. only the person’s guardian or municipal authorities can lodge an application initiating such proceedings. however, they are under no obligation to file such an application, even if the person’s condition has visibly and dramatically improved. the person themselves are legal prohibited from lodging such applications and are further prohibited from challenging the inaction of the above parties by virtue of their legal incapacitation.access to justice is fundamental to the effective enjoyment of other rights. in this respect the crpd states in art. 13 that states shall ensure effective access to justice for persons with disabilities on an equal basis with others. coupled with this requirement is the concept of reasonable accommodation, which the convention defines in article 2 as the “necessary and appropriate modification and adjust-necessary and appropriate modification and adjustments not imposing a disproportionate or undue burden, where needed in a particular case, to ensure to persons with disabilities the enjoyment or exercise on an equal basis with others of all human rights and fundamental freedoms”. the crpd makes clear that a denial of reasonable accommodation constitutes discrimination. (mdac) telephone: +36 1 413 2730fax: +36 1 413 2739website: www.mdac.infothis policy paper 2 is one of a series of 6. it is produced for the “promoting disability rights law and advocacy in russia” project, funded by grants to the mental disability advocacy center from the united kingdom government’s strategic programme fund, and civil rights defenders (sweden)
